Орган самоуправления в жесткой вертикали власти: как существует махалля в Узбекистане

В Узбекистане жители формально выбирают председателя махалли, кандидат вообще может не дойти до голосования: закон дает хокиму право согласовывать кандидатуры, не устанавливая четких границ для такого решения.

Когда в конце июня этого года в Чирчике 73-летнюю пенсионерку, много лет кормившую бездомных кошек, оштрафовали после жалоб соседей, именно махалля должна была первой попытаться урегулировать конфликт. Но этого не произошло. После судебного процесса женщина вскоре умерла. Власти незамедлительно заявили, что между этими событиями нет причинно-следственной связи.

Эта история сама по себе доказывает вмешательства государства в работу махалли с учетом служебного рвения местного участкового. Она показывает, насколько важна роль этого института в повседневной жизни жителей: если махалля должна представлять интересы сообщества и быть посредником между гражданами и государством, насколько самостоятельно она может это делать?

Что такое махалля на самом деле

Махалля в Узбекистане – это институт гражданского общества и орган самоуправления граждан. Такой статус закреплен в Конституции и Законе «Об органах самоуправления граждан». По закону, именно махалля должна выражать интересы жителей конкретного сообщества, участвовать в решении местных проблем, содействовать защите прав граждан и выступать посредником между населением и государством.

Если махалля является органом самоуправления, насколько самостоятельно она может представлять интересы жителей? Именно этот вопрос особенно остро возникает при выборе председателя махалли – человека, который должен представлять жителей, но чья кандидатура, согласно закону, проходит процедуру согласования с хокимом.

Конституция Узбекистана действительно проводит четкую границу между органами государственной власти и органами самоуправления граждан. Статья 127 устанавливает, что органы самоуправления граждан не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения.

Но именно при выборе председателя махалли возникает вопрос: где заканчивается предусмотренное законом согласование и начинается влияние исполнительной власти на сам выбор жителей?

Все объясняет доктор права, получившей степень в Кембриджском университете, юрист-международник и эксперт по механизмам ООН Гулжахон Аманова: «Участие хокимията в процедуре выборов действительно предусмотрено законом. Но это не означает, что хоким вправе самостоятельно определять, кто будет участвовать в выборах».

По закону кандидатуры выдвигает рабочая группа, которая должна учитывать мнение жителей соответствующей территории. Представленные кандидатуры затем направляются хокиму на согласование. При этом, отмечает Аманова, законодательство не устанавливает исчерпывающего перечня оснований для отказа, объективных критериев оценки кандидатов или четких пределов усмотрения хокима.

В результате процедура, которая формально является согласованием, на практике может превратиться в предварительный административный отбор кандидатов.

«Формально консультативная по своей конструкции процедура согласования на практике выполняет функцию предварительного отбора, то есть носит не только рекомендательный, но и фильтрующий характер», – говорит Аманова.

Насколько махалля способна самостоятельно представлять интересы жителей, зависят вполне конкретные вещи – от решения бытовых конфликтов до доступа людей к социальной помощи.

По закону председатель махалли должен избираться жителями. Однако на практике ключевую роль в этом процессе продолжают играть местные органы власти. 

«Мы не будем выполнять незаконные поручения – и этого боятся хокимы»

Вопрос о том, кто определяет круг кандидатов еще до голосования, оказался в центре истории журналистки и гражданской активистки Шарифы Мадрахимовой из Ферганской области. Весной 2026 года, узнав, что председатель махалли «Тинчлик», где Шарифа живет более 20 лет, покидает свой пост, она решила выдвинуть свою кандидатуру.

Мадрахимова имеет высшее образование, многолетний опыт общественной работы и журналистской деятельности. По ее словам, на протяжении многих лет она помогала жителям решать бытовые проблемы: добивалась своевременной доставки газовых баллонов, вывоза мусора, ремонта дорог, установки общего водяного насоса, помогала малообеспеченным семьям и людям с инвалидностью получать государственную помощь.

Ее кандидатуру поддержали около ста жителей махалли, поставив свои подписи под обращением в районный хокимият. Однако до выборов она так и не была допущена.

Позже председатель избирательной комиссии сообщил ей, что районный хоким не согласовал ее кандидатуру.  Письменного объяснения, почему кандидатура, соответствующая требованиям закона и поддержанная жителями, была отклонена, она так и не получила.

Именно здесь, по мнению  Амановой, возникает главный юридический вопрос.

Согласно статье 16 Закона «О выборах председателя схода граждан», кандидатов выдвигает рабочая группа с учетом мнения жителей. Затем документы по кандидатам передаются на согласование хокиму района или города.

«Хоким вправе участвовать в формировании списка кандидатов, но только в объеме, прямо предусмотренном законом, путем рассмотрения представленных кандидатур и подготовки обоснованного заключения в порядке согласования», – объясняет Аманова.

По ее словам, закон не дает хокиму права самостоятельно определять круг кандидатов или исключать человека по причинам, которые не связаны с установленными законом требованиями к должности.

Проблема, однако, заключается не только в том, что участие хокима предусмотрено законом. По мнению Амановой, гораздо важнее то, как именно работает механизм согласования.

«Граница между законным взаимодействием и произвольным вмешательством проходит там, где исполнительная власть перестает обеспечивать законность процедуры и начинает влиять на ее содержание и результат», – говорит юрист.

По словам эксперта, законодательство не устанавливает исчерпывающего перечня оснований, по которым хоким может отказать в согласовании кандидатуры, не определяет четких критериев оценки кандидатов и не устанавливает ясных пределов усмотрения хокима.

В результате формально согласовательная процедура может на практике выполнять функцию предварительного отбора кандидатов.

Шарифа в свою очередь попыталась оспорить решение в административном суде, однако суд отказался рассматривать жалобу, сославшись на отсутствие постоянной регистрации в Ферганской области, несмотря на то что женщина фактически проживает в этой махалле более двадцати лет. В итоге выборы состоялись без ее участия.

«Сейчас председатели махалли больше защищают интересы местных властей – хокимиятов, то есть интересы государства и выполняют их указания», – говорит Шарифа. 

«Махалле выделяют, к примеру, 10 миллионов сумов, сейчас этого гораздо больше, и махалля может распределить эти деньги по 200 тысяч или по 500 тысяч, но меньшему количеству малообеспеченных людей. Очень огромные суммы выделяют для этих целей махаллям. И из 10 миллионов, допустим, говорят: «Отдадите нам на расходы 5 миллионов». Есть много вот таких нюансов, о которых мы не знаем. И поэтому активисты и такие независимые правозащитники, как я, не будут допущены к выборам. Во-первых, из-за их независимой позиции: они не будут выполнять требования хокимов, если они противоречат закону. К примеру, не допустят случаи принудительного труда или такие коррупционные ситуации.

Основная боязнь хокимов в том, что мы будем прекословить им, не будем выполнять их поручения. И если попросят из выделенной суммы денег дать им какую-то часть, мы просто не будем этого делать. И этого они боятся – прежде всего за себя. И потому не допускают нас к выборам», — делится Шарифа.

«Я был бы для них неудобный председатель махалли» 

История Шарифы Мадрахимовой не выглядит единичной. С похожей ситуацией несколько лет назад столкнулся гражданский активист и правозащитник из Нукуса Мурат Уббиниязов. В 2023 году он решил выдвинуть кандидатуру на должность председателя своей махалли, где живет с 2014 года.

По словам Уббиниязова, решение пойти на выборы было связано прежде всего с его общественной деятельностью. Он рассчитывал, что в официальном статусе сможет эффективнее помогать жителям решать их проблемы.

«Я являюсь гражданским активистом и подумал, что на этой должности смогу побольше людям помочь, уже в официальном статусе», – рассказал Уббиниязов.

Он подал необходимые документы, включая заявление, копию паспорта, фотографии и автобиографию. Однако, как утверждает активист, после этого его кандидатуру даже не допустили до дальнейшего участия в отборе.

По его словам, претендентам предварительно объясняли, что после подачи документов состоится встреча с представителями местной власти, по итогам которой будут определены два или три кандидата, а уже из них жители смогут выбирать председателя.

«Мне сказали, что соберут всех кандидатов, а потом представители местной власти определят двух или трех кандидатов, которых официально поставят кандидатами и за которых граждане уже смогут голосовать», – вспоминает Уббиниязов.

В итоге его самого до этого этапа не допустили. Почему именно, активисту, по его словам, объяснено не было.

По его мнению, его независимая позиция могла бы вызвать недовольство местных властей. «Я был бы для них неудобный председатель махалли, потому что очень большие проблемы в распределении социальной помощи населению со стороны махалли», – говорит Уббиниязов.

Активист считает, что проблема с доступом уязвимых слоев населения к социальной помощи остается серьезной. Он связывает это в том числе с необоснованными отказами в предоставлении необходимой поддержки. По его словам, жители разных регионов рассказывают о случаях, когда поддержка, предназначенная уязвимым семьям, распределяется несправедливо. «Люди жалуются, что несправедливо идет распределение продуктов и материальной помощи: каким-то своим знакомым и родственникам дают, а те, кто действительно нуждается, остаются в стороне», – говорит он.

«И это ни для кого не секрет. Недавно и президент критиковал очень, говорил, что очень большой отказ на заявления уязвимых слоев населения в оказании необходимой помощи. Сказал, что необоснованные и немотивированные отказы», — рассказывает Уббиниязов. И тут, по его мнению, кроется главная причина его недопуска к выборам: независимый председатель, который вмешивался бы в распределение социальной помощи и отстаивал интересы наиболее уязвимых жителей, мог бы оказаться неудобным для местных властей.

Проблемы в работе махаллей публично критиковал и сам президент. 16 июля 2026 года Шавкат Мирзиёев заявил, что, несмотря на наличие у «махаллинской семёрки» (прим.ред.- группа представителей местных государственных и общественных структур для решения социальных, экономических и др.проблем населения) ресурсов и полномочий, на местах не хватает ответственности и инициативности, и поручил активнее развивать в махаллях малые проекты и создавать рабочие места.

Однако вопрос заключается не только в том, насколько эффективно махалля распоряжается имеющимися у неё ресурсами. Не менее важен другой вопрос: насколько самостоятельно она способна представлять интересы жителей – и кто фактически определяет, кто будет руководить этим органом самоуправления?

Махалля превратилась в инструмент подавления гражданской активности

Истории Шарифы и Мурата – не единственные примеры того, как махалля может оказаться на стыке самоуправления и административной вертикали. В последние месяцы в социальных сетях появились многочисленные видео, на которых представители махаллей вместе с сотрудниками правоохранительных органов обходят дома жителей, требуют навести порядок во дворах и внутри домов, а в некоторых случаях угрожают штрафами.

На некоторых видео представители махалли осматривают кухни, тандырные и дворы, называют имена владельцев домов и требуют устранить недостатки. На одном из видео мужчина, судя по всему председатель махалли, в грубой форме разговаривает с жителями частного дома. Он требует от них «проснуться», указывает на состояние двора и дома, заявляя, что даже собаки и скот живут в лучших условиях. В разговоре он использует и нецензурную лексику. Женщина просит его не кричать и не указывать ей, что делать, а также требует прекратить съемку. Вместо ответа на эти требования мужчина продолжает отчитывать семью. В какой-то момент женщина сама переводит разговор к проблемам, которые, по ее мнению, действительно должна решать махалля, – разбитым дорогам и нехватке газа.

Этот эпизод демонстрирует, как председатель махалли может выступать перед жителями не как посредник, к которому они обращаются за помощью, а как представитель административной системы, контролирующий их повседневную жизнь.

Подобные видео вызвали реакцию государственных институтов. Омбудсман Узбекистана Феруза Эшматова заявила о недопустимости унижения и оскорбления граждан, а также вмешательства в их личную жизнь. В Антикоррупционном агентстве подобные действия назвали несоответствующими правилам этики государственного служащего и нарушающими законодательство.

Однако новые видео продолжили появляться. Более того, из некоторых из них следует, что председатели махаллей действуют не исключительно по собственной инициативе, а ссылаются на поручения вышестоящих руководителей.

Правозащитница и основательница проекта против насилия Nemolchi.uz Ирина Матвиенко обращает внимание и на еще одну функцию махалли – работу комиссий по примирению. По ее словам, такие комиссии могут стремиться сохранить семью независимо от обстоятельств, поскольку рост числа разводов и случаев домашнего насилия может восприниматься как репутационная проблема для конкретной махалли.

Таким образом, махалля оказывается вовлечена не только в решение бытовых и социальных вопросов, но и в ситуации, напрямую затрагивающие частную жизнь и права жителей. Возникает вопрос: где проходит граница между помощью со стороны махалли и контролем над жизнью граждан?

И если председатель махалли зависит от местной исполнительной власти при собственном избрании, а сама махалля получает поручения по контролю за частной жизнью жителей, возникает риск, что институт самоуправления будет восприниматься не как площадка для выражения интересов граждан, а как дополнительное звено административной вертикали.

Когда законная проверка упирается в административный барьер

Есть и еще одна проблема – время. Документы по кандидатам должны быть представлены для согласования с хокимом не позднее чем за десять дней до выборов. Информация о кандидатах доводится до жителей не позднее чем за пять дней до голосования.

По мнению  Амановой, такие сроки существенно ограничивают возможности жителей обсудить альтернативные кандидатуры, организовать их поддержку или отреагировать на отказ в согласовании.

Иными словами, даже если житель узнает об исключении потенциального кандидата, времени до выборов может практически не остаться.

Возникает и другой вопрос: что может сделать кандидат, если хоким не согласовал его кандидатуру?

Закон предусматривает возможность обжаловать в суде решение схода граждан по результатам выборов. Но, как обращает внимание Гулжахон Аманова, ключевое решение о согласовании кандидатуры принимается до голосования.

Получается парадокс: право оспорить результаты выборов существует, но если человека не допустили до выборов на этапе согласования, у него может не быть эффективного механизма быстро оспорить именно это решение до дня голосования.

Вопрос имеет значение и с точки зрения международных обязательств Узбекистана. Страна является участником Международного пакта о гражданских и политических правах, статья 25 которого защищает право граждан участвовать в управлении государственными делами и быть избранными без необоснованных ограничений.

Аманова подчеркивает, что международное право само по себе не запрещает проверять кандидатов на соответствие требованиям закона.

«Проблема носит не столько нормативный, сколько процедурный характер, – говорит она. – Отсутствие закрепленных критериев и своевременного судебного контроля превращает предусмотренную законом проверку в непрозрачный и практически неоспоримый административный фильтр».

Истории Мадрахимовой и Уббиниязова различаются по обстоятельствам, но в обеих возникает один и тот же вопрос: насколько свободным является выбор жителей, если круг кандидатов может быть существенно ограничен еще до того, как люди получат возможность проголосовать?

Формально махалля остается органом самоуправления граждан. Но вопрос о том, насколько самостоятельно жители могут выбирать того, кто будет их представлять, остается открытым.